[OPINIÓN] Reforma a la educación superior: el peligro de la captura política


José Miguel Salazar, investigador asociado del Observatorio de Educación Superior Estatal, en conjunto con Daniela Torres, del Consejo Nacional de Educación (CNED), en una columna de julio de 2015 en El Mostrador que mantiene plena vigencia.


El Gobierno apuesta por avanzar hacia la reforma de las bases jurídicas de la educación superior. El cambio legislativo apunta a incidir en las principales dinámicas sectoriales (léase privatización, masificación y, en menor medida, internacionalización), de manera de reconfigurar la operación global del sistema. Considerando la trayectoria que han experimentado las políticas, nuestra historia reciente sugiere que este es un desafío mayor.

Si uno observa el panorama legislativo de los últimos 50 años, no es difícil apreciar un conjunto de regularidades que modelan la trayectoria que ha recorrido la educación superior. A diferencia de la reforma universitaria de 1968, las iniciativas de reformas posteriores no han provenido del impulso de las instituciones que componen el sector, sino desde la política. Desde la reforma de 1981 a la de 1997, pasando por el periodo de transición 1989-1996, ha sido la política la que ha dictado una y otra vez la orientación que debe tener la educación superior.

Mientras la primera reflejó el espíritu restaurador de la revolución conservadora-liberal de 1981, la segunda instaló una agenda de modernización a través del programa Mecesup, en que convergen la mirada de los economistas de la Concertación con las recetas del Banco Mundial. Su aplicación progresiva durante los siguientes 15 años –y que se reflejó fundamentalmente en los volúmenes de recursos que se destinan al sector y las condiciones que se fijan para el acceso a ellos– supo aprovechar el uso de incentivos financieros para alinear la acción de las universidades y otros proveedores de educación superior.

La relativa ausencia de resistencia desde el sector puede ser interpretada en función de la urgente necesidad de las instituciones de contar con mayor financiamiento y la creciente consolidación de una “cultura mendicante” en su interior que, por una parte, articula la política interna de las universidades en función de la capacidad de las unidades académicas para atraer mayores niveles de gasto e inversión y, por la otra, estratifica el estatus de los académicos en función de su capacidad para capturar financiamiento a través de certámenes competitivos.

Las distorsiones que tales agendas de política van generando en la operación de la educación superior, se expresan (junto a otros factores) en el malestar acumulado que da lugar a las movilizaciones sociales de 2011, desde dentro y fuera de las instituciones universitarias. En el actual escenario, la política parece concentrarse en el corto plazo. Ella oscila entre modelar las soluciones que, intuitivamente, postulan los principales actores movilizados o mantener el curso trazado en 1997, con algunas adaptaciones. Evidentemente, el resultado todavía es incierto y es muy probable que él dependa de coyunturas que poco tienen que ver con el programa de reformas en curso.


En la encrucijada actual no sólo se juega la estructura de la educación superior del futuro. Ella también incidirá en la contribución que esta pueda hacer al desarrollo nacional y en la satisfacción que pueda dar a diversos intereses legítimos. Hasta ahora, los actores sociales y grupos de interés que promueven una revisión profunda del marco normativo (y un aumento significativo de los recursos que se destinan al sector) aún no parecen advertir que el desarrollo de una reforma sectorial efectiva y sustentable supone enfrentar y reconfigurar las actuales condiciones en que esta conversación se está llevando a cabo.


Ellas son frecuentemente capturadas por intereses sectoriales y gremiales que operan bajo la premisa que su propia viabilidad de largo plazo se juega en su capacidad para influir la operación y aprovechar los recursos económicos que pone a su disposición la política pública. Tal situación se agudiza a propósito de la operación de varias agencias privadas de evaluación de carreras, lo que ha dado pie al surgimiento de un poco transparente mercado de la acreditación programática.Observar tal evolución política desde la perspectiva de la implementación de los diferentes instrumentos empleados para materializar las aspiraciones del Gobierno permite apreciar otros ángulos de esta trayectoria. Una característica fundamental de la experiencia chilena es el amplio poder que adquieren las agencias autónomas que se crean para su puesta en marcha. Desde la conformación de Conicyt y sus consejos, pasando por la creación del CSE (luego convertido en CNED), la Comisión Ingresa, y el grupo de agencias de acreditación (la CNAP, la Conap y la CNA), la política pública ha confiado en agencias públicas especializadas que regulan la operación de la educación superior desde fuera del Gobierno y la política.

Al mismo tiempo, la creación de nuevas agencias aspira usualmente a resolver problemas observados en la operación de sus predecesoras. Con todo, a ellas se les asignan funciones pero raramente se les fijan objetivos, lo que incide en que su acción sea más bien intuitiva, como refleja la sucesión de agencias de calidad. Esto produce que los nuevos instrumentos hayan sido frecuentemente reorientados durante su implementación, sin mediar cambios normativos.

En ese contexto, no es extraño que la aplicación de los instrumentos de política haya propendido a beneficiar más claramente a los intereses que dominan a las agencias, sin mayores quejas desde el Gobierno y la política. Una y otra vez, ello ha sido posible por un diseño regulatorio deficiente, que se caracteriza por su apertura, ambigüedad y falta de perspectiva que, consistentemente, evita definir las metas que deben ser alcanzadas y olvida establecer instancias para la evaluación sistemática de los instrumentos que instala.

Ello ocurre, en parte, porque el Gobierno y las instancias legislativas que deberán decidir el contenido de la reforma poseen información muy limitada sobre la operación de la acción pública en el sector. Los distintos tipos de instituciones, las condiciones en que se desempeña el personal docente y académico, las expectativas de los estudiantes y, en general, los impactos que la educación superior tiene en la sociedad son generalmente poco conocidos en círculos políticos y gubernamentales.

Por años, ha faltado una visión que verdaderamente integre las diferentes líneas de políticas sectoriales. Sus efectos sistemáticos son escasamente estudiados, lo que también incide en la falta de revisión y ajuste de los instrumentos de política en uso (un factor clave para entender la efectividad decreciente que varios de ellos exhiben). La relativa ausencia de análisis basados en evidencia ha permitido que la larga lista de temas que organiza la agenda de reforma sea observado desde prismas ideológicos o interesados y no desde un diagnóstico real.

Entre los estudios disponibles, prevalecen las opiniones técnicas que tienden a enmascarar posiciones ideológicas o a facilitar la agenda de grupos de interés dentro y fuera del sector. Obviamente, la discusión ideológica es central para establecer firmemente las orientaciones y principios que orientan y articulan las reformas, pero un foco excesivo en ella conlleva el riesgo de distorsionar la operación de los instrumentos de política. Los resultados de la acción estatal tienden a ser pobres cuando el diseño y operación de los instrumentos de política no son objeto de una cuidada planificación y una clara priorización de los objetivos perseguidos en cada una de las etapas de su implementación. La ambigüedad y falta de prolijidad del marco normativo para la acreditación de la educación superior es un ejemplo elocuente de las consecuencias que tiene la discusión interesada o puramente ideológica en la regulación de la educación superior.

En la encrucijada actual no sólo se juega la estructura de la educación superior del futuro. Ella también incidirá en la contribución que esta pueda hacer al desarrollo nacional y en la satisfacción que pueda dar a diversos intereses legítimos. Hasta ahora, los actores sociales y grupos de interés que promueven una revisión profunda del marco normativo (y un aumento significativo de los recursos que se destinan al sector) aún no parecen advertir que el desarrollo de una reforma sectorial efectiva y sustentable supone enfrentar y reconfigurar las actuales condiciones en que esta conversación se está llevando a cabo.

De no cambiar el curso de los eventos, lo más probable es que se repita el camino recorrido previamente y que la conversación política se organice de manera casi privada sobre la base de la sobrerrepresentación de grupos de interés, los que liderarán el proceso de negociación dentro del Gobierno y del Parlamento para la protección de sus propias agendas.

La implementación de los instrumentos resultantes posiblemente tendrá poca relación con los objetivos buscados, que seguramente poseerán una baja correlación con los desafíos que enfrenta el sector. Alternativamente, esta conversación puede dar origen a una reflexión crítica sobre las causas que han estado en la base del frecuente desplazamiento de los instrumentos de política a través de su implementación y de la creciente erosión que experimenta su efectividad a propósito de la ausencia de revisiones y ajustes. Es muy probable que un diálogo significativo sobre estos aspectos contribuya a sentar bases más promisorias para la nueva transformación de la educación superior chilena.

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